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sábado, 20 de agosto de 2011

Patricia Robinson Urtecho: Manual del Proceso Legislativo - Congreso del Perú


Patricia Robinson Urtecho ha escrito un interesante libro sobre el Proceso Legislativo que permite que cualquier ciudadano tenga acceso a la malla de procedimientos del Congreso de la República. A continuación un extracto del prólogo del libro escrito por la destacada especialista parlamentaria tomado del blog Reflexión Democrática:

El modo de obrar de una Asamblea se enmarca en los procedimientos establecidos en su Reglamento interno, esta es la guía principal del trabajo parlamentario, mas no es la única. De acuerdo con la naturaleza del derecho parlamentario y debido a la dinámica de la labor congresal, el Reglamento es complementado con diversas directivas y acuerdos que intenta llenar las lagunas normativas que presenta el reglamento, todo lo cual ha de guardar coherencia y concordancia con la Constitución. Esta complementariedad del reglamento busca que la actividad parlamentaria no disminuya su agilidad y dinámica encerrándose en estructuras procedimentales rígidas.

Las etapas del proceso legislativo son tres: la etapa introductoria, que consiste en la presentación de la proposición de ley, la revisión de los requisitos y el envío a comisiones; la etapa constitutiva, que comprende el estudio, dictamen, debate y decisión del Congreso; y la etapa de integración, que se desarrolla cuando la norma aprobada inicia su integración al ordenamiento jurídico a través de la promulgación, publicación y vigencia. Estas tres etapas, que no son ejecutadas todas en sede parlamentaria, serán desarrolladas en el presente Manual. Existe una cuarta etapa, que aún no ha sido desarrollada en el Perú, denominada etapa de seguimiento y evaluación de la legislación, que consiste en conocer los efectos y el impacto producidos por las leyes aprobadas.

Al ser el Congreso una institución eminentemente política y representativa, que alberga bloques heterogéneos con posiciones diversas, sus procedimientos están orientados a promover acuerdos que sean el resultado de una participación efectiva y equitativa de todos sus miembros, tanto de los grupos mayoritarios como minoritarios; pues no basta con que la ley sea producto de la voluntad mayoritaria sino que en todo su proceso de formación hayan también participado las minorías. Así funcionan los Congresos democráticos que maximizan la búsqueda del consenso.

El presente Manual aborda los procesos que el Parlamento peruano desarrolla para la formación de la ley. Si bien la estructura del Manual no ha sido dividida en las etapas antes mencionadas –introductoria, constitutiva y de integración- se ha considerado una división por procesos.

La Primera Parte del Manual presenta las fases ordinarias que se desarrollan desde que un proyecto o proposición de ley es presentado hasta que se convierte en ley, dividida en tres procesos: el primero va desde la presentación de la iniciativa legislativa hasta su inclusión en la agenda del Pleno; el segundo explica las etapas del procedimiento que van desde el debate en el Pleno hasta la aprobación final por el Congreso; y, el tercero comprende desde la remisión de la autógrafa al Presidente de la República hasta la promulgación y vigencia de la ley.

La Tercera Parte presenta las variantes del proceso legislativo ordinario, tales como las leyes orgánicas, autoritativas, de amnistía y de demarcación territorial. Asimismo, se desarrollan los procedimientos para la modificación del Reglamento del Congreso, la aprobación de la prórroga del estado de sitio, el consentimiento de ingreso de personal militar extranjero, declaratoria de guerra, firma de la paz y, la autorización al Presidente de la República para viajar al exterior. Existen iniciativas legislativas que por su naturaleza no se materializan en una ley sino en resoluciones legislativas, igualmente existen decisiones cuya aprobación se materializa en resoluciones legislativas del Congreso; el desarrollo de ambas es abordado en esta parte del Manual.

La Cuarta Parte muestra los Procesos Legislativos Especiales –leyes presupuestales, créditos suplementarios, la Cuenta General de la República, la reforma de la Constitución, los Tratados internacionales y las iniciativas ciudadanas.

Si bien el Reglamento del Congreso no contempla en un apartado específico las excepciones en la ejecución de ciertas etapas del proceso legislativo en general, éstas han sido consideradas en la Segunda Parte a la que hemos denominado Procedimiento Legislativo Abreviado.

La información contenida en el presente Manual corresponde a los procedimientos legislativos en vigencia. Se ha previsto su actualización periódica de acuerdo con las modificaciones –reglamentarias o producto de la dinámica parlamentaria– que se realicen a los procesos que se operan.

El Manual del Proceso Legislativo, iniciativa del Centro de Documentación y Biblioteca, está dirigido a todo el personal que participa en el desarrollo del trabajo legislativo y, en general, a todos aquellos interesados en los procedimientos de las instituciones políticas de nuestro país. Pretende difundir de manera precisa, sencilla y esquemática las herramientas, los procesos y procedimientos que el Congreso pone en práctica para la ejecución y cumplimiento de su función legislativa.

La difusión del presente Manual, a un público más amplio, coadyuvará a que la ciudadanía -la cual en las más de las veces percibe la vida parlamentaria sólo a través de las sesiones plenarias televisadas o de imágenes parciales transmitidas por los medios de comunicación- conozca más sobre el intenso trabajo que se realiza en las comisiones y en los diversos órganos constituidos en el seno del Congreso.

* Extracto de la introducción del libro, elaborada por Patricia Robinson Urtecho.